我国食品安全监管体制的历史考察弊端分析和完善建议
近年来,几乎每一次重大食品安全事件都让当下的监管体制备受指责,这其中的许多批评固然有其道理,却并不一定公允和客观,更没有抓住问题的实质。现行体制的形成绝非盲目或偶然,缺乏历史纵深的分析往往就会使一些研究结论简单而偏颇。事实上,食品安全监管体制数十年的变迁历程,为我们提供了一个研究当代中国社会经济体制改革的典型范例,外部环境、制度惯性和突发事件等因素都对该体制产生了不可忽视的影响。
一、对现行监管体制的评价应当符合历史唯物观
从历史唯物观出发,只有对现行监管体制进行历史考察才能得出公允的结论。我国食品安全监管体制的发展按照监管权力主体为标准,可大致分为以行业主管部门行业化管理为主(1949-1982)、以卫生行政部门单一管理为主(1982-2004)和多部门分段专业化管理为主(2004-今)三个时期。这三个时期的监管体制建设都与当时的宏观政治经济社会环境密切相关。监管主体也经历了从多元到一元再到多元的辩证否定之路。如今的多元化监管是在复杂的社会经济生活环境下,行政管理部门间基于专业分工优势和监管规模经济等因素形成的,与建国初期的多元监管不可同日而语。
我国食品安全监管体制三个阶段的变迁具有明显的路径依赖特征。当上个世纪50年代卫生部门介入食品卫生工作后,数十年管理工作积累的各种资源,使得该部门不断自我强化,进而成为无可争议的食品卫生或食品安全的核心监管部门。尽管借鉴美国FDA经验,曾经赋予食药监局组织协调职能,但随后很快暴露出其资格、能力和经验上的力不从心,短短几年后的正式法律制度不得不将协调职能交还给卫生行政部门,数十年前的选择依然对后续的监管体制产生着不容忽视的影响力。
食品安全监管体制的历史变迁遵循着改革成本最小化的路径。迄今为止食品安全监管体制实施的改革,除了一方面要适应社会经济环境的变化外,另一方面还尽可能地选择改革成本最小的方案。这种选择的优点是减小了旧体制中既得利益者的阻力,但改革者往往忽视新体制高昂的运行成本。从当前体制暴露出的各种问题来看,旧体制变革和新體制运行合计的社会总成本未必最低。
因此,我们应从建国后数十年食品安全监管体制变迁的过程来思考未来的体制改革。对那些认为只要采取单一部门监管模式就可以消除当前体制弊端的观点,曾经由卫生行政部门主导的一元化监管体制被多部门分段监管主导取代的历史事实足以表明,单一部门监管模式不是包治百病的灵...
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